新華網(wǎng)電 中國生態(tài)文明領域改革的頂層設計——《生態(tài)文明體制改革總體方案》21日全文公布,。

　　方案細化搭建制度框架,，進一步明確了生態(tài)文明體制改革的任務書、路線圖,，為加快推進改革提供了重要遵循和行動指南,。

　　中共中央政治局9月11日召開會議審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》,。

　　方案分為10個部分，共56條,，其中改革任務和舉措47條,，提出建立健全八項制度，分別為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度,、建立國土空間開發(fā)保護制度,、建立空間規(guī)劃體系、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度,、建立健全環(huán)境治理體系,、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度,。

　　中國生態(tài)文明體制改革的目標是,，到2020年，構建起由八項制度構成的產(chǎn)權清晰,、多元參與,、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,，推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

　　方案指出,，生態(tài)文明體制改革的理念為“六個樹立”：樹立尊重自然,、順應自然、保護自然的理念,，發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念,，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念,，空間均衡的理念,，山水林田湖是一個生命共同體的理念。

　　生態(tài)文明體制改革的原則是“六個堅持”：堅持正確改革方向,，堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質,，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，堅持激勵和約束并舉,，堅持主動作為和國際合作相結合,，堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調推進相結合。

　　“生態(tài)興則文明興,，生態(tài)衰則文明衰?！敝袊谕七M生態(tài)文明建設和環(huán)境保護方面具有堅強的國家意志,，生態(tài)文明建設和環(huán)境保護正以前所未有的力度加快推進。

　　當前,，中國生態(tài)文明建設滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展,。決策者將其稱為實現(xiàn)全面建成小康社會的最短短板和瓶頸制約。

　　中國國家發(fā)改委主任徐紹史表示,，生態(tài)文明建設是發(fā)展理念,、發(fā)展方式的根本轉變，是一項全面而系統(tǒng)的工程，是一場全方位,、系統(tǒng)性的綠色變革,。

　　從戰(zhàn)略決策到戰(zhàn)略部署，從基本理念到正確方向,，從頂層設計到基層實踐,，中國正下定決心扭轉資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重,、生態(tài)系統(tǒng)退化的狀況,，力爭到2020年使生態(tài)文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

　　中共十八大首次提出“經(jīng)濟建設,、政治建設,、文化建設、社會建設,、生態(tài)文明建設五位一體總體布局”,。十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境,。

　　今年1月1日起,，中國實施“史上最嚴”環(huán)保法。在《大氣污染防治行動計劃》頒布一年多后,，《水污染防治行動計劃》今年4月發(fā)布,，《土壤污染防治行動計劃》也有望年內(nèi)出臺。

　　5月初,，中國首次以中共中央,、國務院名義印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，這是就生態(tài)文明建設作出全面專題部署的第一個文件,。

　　《意見》明確了總體要求,、目標愿景、重點任務和制度體系,，其中,，首次明確提出了新型工業(yè)化、信息化,、城鎮(zhèn)化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的“五化協(xié)同”。

　　6月30日,，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交應對氣候變化國家自主貢獻文件,，提出到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%等目標,。

　　《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》近期施行,，明確提出對官員損害生態(tài)環(huán)境的責任“終身追究”，構成了各級黨政領導者的生態(tài)環(huán)保“責任清單”,。

　　觀察人士普遍認為,，“十三五”時期(2016-2020年)，中國政府將采取更加有力的措施推進綠色發(fā)展,、循環(huán)發(fā)展,、低碳發(fā)展，加強生態(tài)環(huán)境保護,，努力實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調融合,。

　　清華大學教授胡鞍鋼說，“十三五”規(guī)劃將是中國第一個通篇貫穿綠色發(fā)展理念與舉措的五年規(guī)劃,。

　　分析人士表示,，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，是全年逐漸展開的生態(tài)文明建設藍圖的重要一章,，其著眼于理念方向,，著力于基礎性框架，明確提出構建制度體系,，將為加快推進中國生態(tài)文明建設打牢制度樁基,，夯實體制基礎。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》主要內(nèi)容如下,。

　　為加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,，加快推進生態(tài)文明建設，增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性,、整體性,、協(xié)同性，制定本方案,。

　　一,、生態(tài)文明體制改革的總體要求

　　(一)生態(tài)文明體制改革的指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中,、三中,、四中全會精神，以鄧小平理論,、“三個代表”重要思想,、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神,，按照黨中央、國務院決策部署,，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策,，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主方針,，立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征,，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關系為核心,，以解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題為導向,，保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質量,，提高資源利用效率,，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。

　　(二)生態(tài)文明體制改革的理念

　　樹立尊重自然,、順應自然,、保護自然的理念，生態(tài)文明建設不僅影響經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,，也關系政治和社會建設,，必須放在突出地位，融入經(jīng)濟建設,、政治建設,、文化建設、社會建設各方面和全過程,。

　　樹立發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念,，堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，發(fā)展必須是綠色發(fā)展,、循環(huán)發(fā)展,、低碳發(fā)展，平衡好發(fā)展和保護的關系,，按照主體功能定位控制開發(fā)強度,，調整空間結構，給子孫后代留下天藍,、地綠,、水凈的美好家園，實現(xiàn)發(fā)展與保護的內(nèi)在統(tǒng)一,、相互促進,。

　　樹立綠水青山就是金山銀山的理念，清新空氣,、清潔水源,、美麗山川、肥沃土地,、生物多樣性是人類生存必需的生態(tài)環(huán)境,，堅持發(fā)展是第一要務,，必須保護森林、草原,、河流,、湖泊、濕地,、海洋等自然生態(tài),。

　　樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價值的,，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程,，就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，就應得到合理回報和經(jīng)濟補償,。

　　樹立空間均衡的理念,，把握人口、經(jīng)濟,、資源環(huán)境的平衡點推動發(fā)展,，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構,、增長速度不能超出當?shù)厮临Y源承載能力和環(huán)境容量,。

　　樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性,、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下,、地上地下,、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護,、系統(tǒng)修復,、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力,，維護生態(tài)平衡,。

　　(三)生態(tài)文明體制改革的原則

　　堅持正確改革方向，健全市場機制,，更好發(fā)揮政府的主導和監(jiān)管作用,，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用,。

　　堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質,，創(chuàng)新產(chǎn)權制度，落實所有權,，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權利和管理者權力,，合理劃分中央地方事權和監(jiān)管職責,，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益,。

　　堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一,，繼續(xù)加強城市環(huán)境保護和工業(yè)污染防治，加大生態(tài)環(huán)境保護工作對農(nóng)村地區(qū)的覆蓋,，建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機制,，加大對農(nóng)村污染防治設施建設和資金投入力度。

　　堅持激勵和約束并舉,，既要形成支持綠色發(fā)展,、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的利益導向機制,，又要堅持源頭嚴防,、過程嚴管、損害嚴懲,、責任追究,，形成對各類市場主體的有效約束，逐步實現(xiàn)市場化,、法治化,、制度化。

　　堅持主動作為和國際合作相結合,，加強生態(tài)環(huán)境保護是我們的自覺行為,，同時要深化國際交流和務實合作，充分借鑒國際上的先進技術和體制機制建設有益經(jīng)驗,，積極參與全球環(huán)境治理,，承擔并履行好同發(fā)展中大國相適應的國際責任。

　　堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調推進相結合,，在黨中央,、國務院統(tǒng)一部署下，先易后難,、分步推進,，成熟一項推出一項。支持各地區(qū)根據(jù)本方案確定的基本方向,，因地制宜,，大膽探索、大膽試驗,。

　　(四)生態(tài)文明體制改革的目標,。到2020年，構建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度,、國土空間開發(fā)保護制度,、空間規(guī)劃體系,、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度,、環(huán)境治理體系,、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產(chǎn)權清晰,、多元參與,、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,，推進生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

　　構建歸屬清晰,、權責明確,、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，著力解決自然資源所有者不到位,、所有權邊界模糊等問題,。

　　構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度,，著力解決因無序開發(fā),、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質耕地和生態(tài)空間占用過多,、生態(tài)破壞,、環(huán)境污染等問題。

　　構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內(nèi)容,，全國統(tǒng)一,、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系,，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突,、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題,。

　　構建覆蓋全面,、科學規(guī)范、管理嚴格的資源總量管理和全面節(jié)約制度,，著力解決資源使用浪費嚴重,、利用效率不高等問題。

　　構建反映市場供求和資源稀缺程度,、體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度,，著力解決自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本,、保護生態(tài)得不到合理回報等問題,。

　　構建以改善環(huán)境質量為導向,，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明,、多方參與的環(huán)境治理體系,，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉,、權責不一致,、違法成本過低等問題。

　　構建更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系,，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題,。

　　構建充分反映資源消耗,、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面,、責任落實不到位,、損害責任追究缺失等問題。

　　二,、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度

　　(五)建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng),。堅持資源公有、物權法定,，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體,。對水流、森林,、山嶺,、草原、荒地,、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記,，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有,、不同層級政府行使所有權的邊界,，劃清不同集體所有者的邊界。推進確權登記法治化,。

　　(六)建立權責明確的自然資源產(chǎn)權體系,。制定權利清單，明確各類自然資源產(chǎn)權主體權利,。處理好所有權與使用權的關系,，創(chuàng)新自然資源全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的外,，可推動所有權和使用權相分離,，明確占有,、使用、收益,、處分等權利歸屬關系和權責,，適度擴大使用權的出讓、轉讓,、出租,、抵押、擔保,、入股等權能,。明確國有農(nóng)場、林場和牧場土地所有者與使用者權能,。全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度,，嚴禁無償或低價出讓。統(tǒng)籌規(guī)劃,，加強自然資源資產(chǎn)交易平臺建設,。

　　(七)健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則,，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,，組建對全民所有的礦藏、水流,、森林,、山嶺、草原,、荒地,、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權的機構,，負責全民所有自然資源的出讓等,。

　　(八)探索建立分級行使所有權的體制。對全民所有的自然資源資產(chǎn),，按照不同資源種類和在生態(tài),、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度,，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制,，實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。分清全民所有中央政府直接行使所有權,、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍,。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū),、大江大河大湖和跨境河流,、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂,、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權,。

　　(九)開展水流和濕地產(chǎn)權確權試點。探索建立水權制度,，開展水域,、岸線等水生態(tài)空間確權試點，遵循水生態(tài)系統(tǒng)性,、整體性原則,，分清水資源所有權、使用權及使用量,。在甘肅,、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權確權試點。

　　三,、建立國土空間開發(fā)保護制度

　　(十)完善主體功能區(qū)制度。統(tǒng)籌國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃,，健全基于主體功能區(qū)的區(qū)域政策,，根據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),、重點生態(tài)功能區(qū)的不同定位,，加快調整完善財政、產(chǎn)業(yè),、投資,、人口流動、建設用地,、資源開發(fā),、環(huán)境保護等政策。

　　(十一)健全國土空間用途管制制度,。簡化自上而下的用地指標控制體系,，調整按行政區(qū)和用地基數(shù)分配指標的做法。將開發(fā)強度指標分解到各縣級行政區(qū),，作為約束性指標,，控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間,，劃定并嚴守生態(tài)紅線,，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設活動對生態(tài)紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監(jiān)測系統(tǒng),，動態(tài)監(jiān)測國土空間變化,。

　　(十二)建立國家公園體制。加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用,，改革各部門分頭設置自然保護區(qū),、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn),、地質公園,、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組,，合理界定國家公園范圍,。國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設施改造和自然觀光科研教育旅游外,，禁止其他開發(fā)建設,，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性,。加強對國家公園試點的指導,，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機制,。

　　(十三)完善自然資源監(jiān)管體制,。將分散在各部門的有關用途管制職責,，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責。

　　四,、建立空間規(guī)劃體系

　　(十四)編制空間規(guī)劃,。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃,，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃,，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋?？臻g規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南,、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù),?？臻g規(guī)劃分為國家、省,、市縣(設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級,。研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。鼓勵開展省級空間規(guī)劃試點,。編制京津冀空間規(guī)劃,。

　　(十五)推進市縣“多規(guī)合一”,。支持市縣推進“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃,，逐步形成一個市縣一個規(guī)劃,、一張藍圖。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準,，根據(jù)主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求,，劃定生產(chǎn)空間、生活空間,、生態(tài)空間,，明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū),、農(nóng)村居民點等的開發(fā)邊界,，以及耕地、林地,、草原,、河流、湖泊,、濕地等的保護邊界,，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。加強對市縣“多規(guī)合一”試點的指導,，研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術規(guī)范,，形成可復制、能推廣的經(jīng)驗,。

　　(十六)創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法。探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序,，擴大社會參與,，增強規(guī)劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區(qū)進行規(guī)劃編制部門整合,，由一個部門負責市縣空間規(guī)劃的編制,，可成立由專業(yè)人員和有關方面代表組成的規(guī)劃評議委員會。規(guī)劃編制前應當進行資源環(huán)境承載能力評價,，以評價結果作為規(guī)劃的基本依據(jù),。規(guī)劃編制過程中應當廣泛征求各方面意見，全文公布規(guī)劃草案,，充分聽取當?shù)鼐用褚庖?。?guī)劃經(jīng)評議委員會論證通過后，由當?shù)厝嗣翊泶髸徸h通過,，并報上級政府部門備案,。規(guī)劃成果應當包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖，并在網(wǎng)絡和其他本地媒體公布。鼓勵當?shù)鼐用駥σ?guī)劃執(zhí)行進行監(jiān)督,，對違反規(guī)劃的開發(fā)建設行為進行舉報,。當?shù)厝嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會定期聽取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報告，對當?shù)卣`反規(guī)劃行為進行問責,。

　　五,、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度

　　(十七)完善最嚴格的耕地保護制度和土地節(jié)約集約利用制度。完善基本農(nóng)田保護制度,，劃定永久基本農(nóng)田紅線,，按照面積不減少、質量不下降,、用途不改變的要求,，將基本農(nóng)田落地到戶、上圖入庫,，實行嚴格保護,，除法律規(guī)定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得占用,。加強耕地質量等級評定與監(jiān)測,，強化耕地質量保護與提升建設。完善耕地占補平衡制度,，對新增建設用地占用耕地規(guī)模實行總量控制,，嚴格實行耕地占一補一、先補后占,、占優(yōu)補優(yōu),。實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵和約束機制,，調整結構,，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃,。

　　(十八)完善最嚴格的水資源管理制度,。按照節(jié)水優(yōu)先、空間均衡,、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力的方針，健全用水總量控制制度,，保障水安全,。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統(tǒng)籌,，完善省市縣三級取用水總量控制指標體系,。建立健全節(jié)約集約用水機制,，促進水資源使用結構調整和優(yōu)化配置。完善規(guī)劃和建設項目水資源論證制度,。主要運用價格和稅收手段,，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業(yè)企業(yè)計劃用水和定額管理制度,。在嚴重缺水地區(qū)建立用水定額準入門檻,，嚴格控制高耗水項目建設。加強水產(chǎn)品產(chǎn)地保護和環(huán)境修復,，控制水產(chǎn)養(yǎng)殖,，構建水生動植物保護機制。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理,，建立促進非常規(guī)水源利用制度,。

　　(十九)建立能源消費總量管理和節(jié)約制度。堅持節(jié)約優(yōu)先,，強化能耗強度控制,，健全節(jié)能目標責任制和獎勵制。進一步完善能源統(tǒng)計制度,。健全重點用能單位節(jié)能管理制度,，探索實行節(jié)能自愿承諾機制。完善節(jié)能標準體系,，及時更新用能產(chǎn)品能效,、高耗能行業(yè)能耗限額、建筑物能效等標準,。合理確定全國能源消費總量目標,，并分解落實到省級行政區(qū)和重點用能單位。健全節(jié)能低碳產(chǎn)品和技術裝備推廣機制,，定期發(fā)布技術目錄,。強化節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察。加強對可再生能源發(fā)展的扶持,，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制,，建立增加森林,、草原、濕地,、海洋碳匯的有效機制,，加強應對氣候變化國際合作。

　　(二十)建立天然林保護制度,。將所有天然林納入保護范圍,。建立國家用材林儲備制度,。逐步推進國有林區(qū)政企分開，完善以購買服務為主的國有林場公益林管護機制,。完善集體林權制度,，穩(wěn)定承包權，拓展經(jīng)營權能,，健全林權抵押貸款和流轉制度,。

　　(二十一)建立草原保護制度。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度,，實現(xiàn)草原承包地塊,、面積、合同,、證書“四到戶”,，規(guī)范草原經(jīng)營權流轉。實行基本草原保護制度,，確?；静菰娣e不減少、質量不下降,、用途不改變,。健全草原生態(tài)保護補獎機制，實施禁牧休牧,、劃區(qū)輪牧和草畜平衡等制度,。加強對草原征用使用審核審批的監(jiān)管，嚴格控制草原非牧使用,。

　　(二十二)建立濕地保護制度,。將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地,、國家重要濕地和濕地自然保護區(qū),。確定各類濕地功能，規(guī)范保護利用行為,，建立濕地生態(tài)修復機制,。

　　(二十三)建立沙化土地封禁保護制度。將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區(qū),。建立嚴格保護制度,，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理,，增加植被,，合理發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，完善以購買服務為主的管護機制,，探索開發(fā)與治理結合新機制,。

　　(二十四)健全海洋資源開發(fā)保護制度,。實施海洋主體功能區(qū)制度，確定近海海域海島主體功能,，引導,、控制和規(guī)范各類用海用島行為。實行圍填?？偭靠刂浦贫?，對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度,。完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度,，嚴格執(zhí)行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理,，控制近海和灘涂養(yǎng)殖規(guī)模,。健全海洋督察制度。

　　(二十五)健全礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度,。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調查評估制度,，加強礦產(chǎn)資源查明登記和有償計時占用登記管理。建立礦產(chǎn)資源集約開發(fā)機制,，提高礦區(qū)企業(yè)集中度,，鼓勵規(guī)模化開發(fā),。完善重要礦產(chǎn)資源開采回采率,、選礦回收率、綜合利用率等國家標準,。健全鼓勵提高礦產(chǎn)資源利用水平的經(jīng)濟政策,。建立礦山企業(yè)高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業(yè)權人“黑名單”制度,。完善重要礦產(chǎn)資源回收利用的產(chǎn)業(yè)化扶持機制,。完善礦山地質環(huán)境保護和土地復墾制度。

　　(二十六)完善資源循環(huán)利用制度,。建立健全資源產(chǎn)出率統(tǒng)計體系,。實行生產(chǎn)者責任延伸制度，推動生產(chǎn)者落實廢棄產(chǎn)品回收處理等責任,。建立種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用制度,，實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)有機結合、循環(huán)發(fā)展,。加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄,，對復合包裝物,、電池,、農(nóng)膜等低值廢棄物實行強制回收。加快制定資源分類回收利用標準,。建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度,，相關原材料消耗企業(yè)要使用一定比例的資源再生產(chǎn)品。完善限制一次性用品使用制度,。落實并完善資源綜合利用和促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策,。制定循環(huán)經(jīng)濟技術目錄，實行政府優(yōu)先采購,、貸款貼息等政策,。

　　六、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度

　　(二十七)加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革,。按照成本,、收益相統(tǒng)一的原則，充分考慮社會可承受能力,，建立自然資源開發(fā)使用成本評估機制,，將資源所有者權益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制。加強對自然壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管,，建立定價成本監(jiān)審制度和價格調整機制,，完善價格決策程序和信息公開制度。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革,，全面實行非居民用水超計劃,、超定額累進加價制度，全面推行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度,。

　　(二十八)完善土地有償使用制度,。擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例,，減少非公益性用地劃撥,，國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業(yè)用地供應方式,，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃,、先租后讓、租讓結合供應,。完善地價形成機制和評估制度,，健全土地等級價體系，理順與土地相關的出讓金,、租金和稅費關系,。建立有效調節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地出讓地價水平,，降低工業(yè)用地比例,。探索通過土地承包經(jīng)營,、出租等方式，健全國有農(nóng)用地有償使用制度,。

　　(二十九)完善礦產(chǎn)資源有償使用制度,。完善礦業(yè)權出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權采礦權出讓方式,，原則上實行市場化出讓,，國有礦產(chǎn)資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得,、占用和開采中所有者,、投資者、使用者的產(chǎn)權關系,，研究建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度,。調整探礦權采礦權使用費標準、礦產(chǎn)資源最低勘查投入標準,。推進實現(xiàn)全國統(tǒng)一的礦業(yè)權交易平臺建設,，加大礦業(yè)權出讓轉讓信息公開力度。

　　(三十)完善海域海島有償使用制度,。建立海域,、無居民海島使用金征收標準調整機制。建立健全海域,、無居民海島使用權招拍掛出讓制度,。

　　(三十一)加快資源環(huán)境稅費改革。理順自然資源及其產(chǎn)品稅費關系,，明確各自功能,，合理確定稅收調控范圍。加快推進資源稅從價計征改革,，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間,，在華北部分地區(qū)開展地下水征收資源稅改革試點。加快推進環(huán)境保護稅立法,。

　　(三十二)完善生態(tài)補償機制,。探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付,，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制,。制定橫向生態(tài)補償機制辦法，以地方補償為主,，中央財政給予支持,。鼓勵各地區(qū)開展生態(tài)補償試點，繼續(xù)推進新安江水環(huán)境補償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū),、廣西廣東九洲江,、福建廣東汀江-韓江等開展跨地區(qū)生態(tài)補償試點，在長江流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補償試點,。

　　(三十三)完善生態(tài)保護修復資金使用機制。按照山水林田湖系統(tǒng)治理的要求,，完善相關資金使用管理辦法,，整合現(xiàn)有政策和渠道，在深入推進國土江河綜合整治的同時,，更多用于青藏高原生態(tài)屏障,、黃土高原-川滇生態(tài)屏障、東北森林帶,、北方防沙帶,、南方丘陵山地帶等國家生態(tài)安全屏障的保護修復。

　　(三十四)建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度,。編制耕地,、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃,，調整嚴重污染和地下水嚴重超采地區(qū)的耕地用途,，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態(tài)的陡坡地退出基本農(nóng)田。建立鞏固退耕還林還草,、退牧還草成果長效機制,。開展退田還湖還濕試點，推進長株潭地區(qū)土壤重金屬污染修復試點,、華北地區(qū)地下水超采綜合治理試點,。

　　七、建立健全環(huán)境治理體系

　　(三十五)完善污染物排放許可制,。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平,、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證,，排污者必須持證排污,，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。

　　(三十六)建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制,。完善京津冀,、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制,，其他地方要結合地理特征,、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機制,。在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點,，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準,、統(tǒng)一環(huán)評,、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法,。開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點,，構建各流域內(nèi)相關省級涉水部門參加、多形式的流域水環(huán)境保護協(xié)作機制和風險預警防控體系,。建立陸海統(tǒng)籌的污染防治機制和重點海域污染物排?？偭靠刂浦贫取Ｍ晟仆话l(fā)環(huán)境事件應急機制,，提高與環(huán)境風險程度,、污染物種類等相匹配的突發(fā)環(huán)境事件應急處置能力。

　　(三十七)建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機制,。建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度,，加快制定和完善相關技術標準和規(guī)范，加快推進化肥,、農(nóng)藥,、農(nóng)膜減量化以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化和無害化，鼓勵生產(chǎn)使用可降解農(nóng)膜,。完善農(nóng)作物秸稈綜合利用制度,。健全化肥農(nóng)藥包裝物、農(nóng)膜回收貯運加工網(wǎng)絡,。采取財政和村集體補貼,、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制,，加強農(nóng)村污水和垃圾處理等環(huán)保設施建設,。采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理,、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體,。強化縣鄉(xiāng)兩級政府的環(huán)境保護職責，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設,。財政支農(nóng)資金的使用要統(tǒng)籌考慮增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和防治農(nóng)村污染,。

　　(三十八)健全環(huán)境信息公開制度。全面推進大氣和水等環(huán)境信息公開,、排污單位環(huán)境信息公開,、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開,，健全建設項目環(huán)境影響評價信息公開機制。健全環(huán)境新聞發(fā)言人制度,。引導人民群眾樹立環(huán)保意識,，完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權,。建立環(huán)境保護網(wǎng)絡舉報平臺和舉報制度,，健全舉報、聽證,、輿論監(jiān)督等制度,。

　　(三十九)嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。強化生產(chǎn)者環(huán)境保護法律責任,，大幅度提高違法成本。健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度,、評估方法和實施機制,，對違反環(huán)保法律法規(guī)的，依法嚴懲重罰;對造成生態(tài)環(huán)境損害的,，以損害程度等因素依法確定賠償額度;對造成嚴重后果的,，依法追究刑事責任。

　　(四十)完善環(huán)境保護管理制度,。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,，將分散在各部門的環(huán)境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制,。有序整合不同領域,、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量,，建立權威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制,，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段,。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制,。

　　八、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系

　　(四十一)培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體,。采取鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的體制機制和政策措施,。廢止妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，鼓勵各類投資進入環(huán)保市場,。能由政府和社會資本合作開展的環(huán)境治理和生態(tài)保護事務,，都可以吸引社會資本參與建設和運營。通過政府購買服務等方式,，加大對環(huán)境污染第三方治理的支持力度,。加快推進污水垃圾處理設施運營管理單位向獨立核算,、自主經(jīng)營的企業(yè)轉變。組建或改組設立國有資本投資運營公司,，推動國有資本加大對環(huán)境治理和生態(tài)保護等方面的投入,。支持生態(tài)環(huán)境保護領域國有企業(yè)實行混合所有制改革。

　　(四十二)推行用能權和碳排放權交易制度,。結合重點用能單位節(jié)能行動和新建項目能評審查,，開展項目節(jié)能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易,。建立用能權交易系統(tǒng),、測量與核準體系。推廣合同能源管理,。深化碳排放權交易試點,，逐步建立全國碳排放權交易市場，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案,。完善碳交易注冊登記系統(tǒng),，建立碳排放權交易市場監(jiān)管體系。

　　(四十三)推行排污權交易制度,。在企業(yè)排污總量控制制度基礎上,，盡快完善初始排污權核定，擴大涵蓋的污染物覆蓋面,。在現(xiàn)行以行政區(qū)為單元層層分解機制基礎上,，根據(jù)行業(yè)先進排污水平，逐步強化以企業(yè)為單元進行總量控制,、通過排污權交易獲得減排收益的機制,。在重點流域和大氣污染重點區(qū)域，合理推進跨行政區(qū)排污權交易,。擴大排污權有償使用和交易試點,，將更多條件成熟地區(qū)納入試點。加強排污權交易平臺建設,。制定排污權核定,、使用費收取使用和交易價格等規(guī)定。

　　(四十四)推行水權交易制度,。結合水生態(tài)補償機制的建立健全,，合理界定和分配水權，探索地區(qū)間,、流域間,、流域上下游、行業(yè)間,、用水戶間等水權交易方式,。研究制定水權交易管理辦法,，明確可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限,、交易價格形成機制,、交易平臺運作規(guī)則等。開展水權交易平臺建設,。

　　(四十五)建立綠色金融體系,。推廣綠色信貸，研究采取財政貼息等方式加大扶持力度,，鼓勵各類金融機構加大綠色信貸的發(fā)放力度,，明確貸款人的盡職免責要求和環(huán)境保護法律責任。加強資本市場相關制度建設,，研究設立綠色股票指數(shù)和發(fā)展相關投資產(chǎn)品,，研究銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產(chǎn)實行證券化,。支持設立各類綠色發(fā)展基金,，實行市場化運作。建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制,。完善對節(jié)能低碳、生態(tài)環(huán)保項目的各類擔保機制,，加大風險補償力度,。在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。建立綠色評級體系以及公益性的環(huán)境成本核算和影響評估體系,。積極推動綠色金融領域各類國際合作,。

　　(四十六)建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品體系。將目前分頭設立的環(huán)保,、節(jié)能,、節(jié)水、循環(huán),、低碳,、再生、有機等產(chǎn)品統(tǒng)一整合為綠色產(chǎn)品,，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準,、認證、標識等體系,。完善對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn),、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策,。

　　九,、完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度

　　(四十七)建立生態(tài)文明目標體系,。研究制定可操作、可視化的綠色發(fā)展指標體系,。制定生態(tài)文明建設目標評價考核辦法,，把資源消耗、環(huán)境損害,、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系,。根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實行差異化績效評價考核,。

　　(四十八)建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制,。研究制定資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警指標體系和技術方法，建立資源環(huán)境監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺,，定期編制資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警報告,，對資源消耗和環(huán)境容量超過或接近承載能力的地區(qū)，實行預警提醒和限制性措施,。

　　(四十九)探索編制自然資源資產(chǎn)負債表,。制定自然資源資產(chǎn)負債表編制指南，構建水資源,、土地資源,、森林資源等的資產(chǎn)和負債核算方法，建立實物量核算賬戶,，明確分類標準和統(tǒng)計規(guī)范,，定期評估自然資源資產(chǎn)變化狀況。在市縣層面開展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點,，核算主要自然資源實物量賬戶并公布核算結果,。

　　(五十)對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。在編制自然資源資產(chǎn)負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上,，積極探索領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標,、內(nèi)容、方法和評價指標體系,。以領導干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎,，通過審計，客觀評價領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理責任情況,，依法界定領導干部應當承擔的責任,，加強審計結果運用。在內(nèi)蒙古呼倫貝爾市,、浙江湖州市,、湖南婁底市、貴州赤水市,、陜西延安市開展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點,。

　　(五十一)建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制,。實行地方黨委和政府領導成員生態(tài)文明建設一崗雙責制。以自然資源資產(chǎn)離任審計結果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù),，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人,、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序,。區(qū)分情節(jié)輕重,，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉,、責令公開道歉,、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任,。對領導干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認定其需要承擔責任的,，實行終身追責。建立國家環(huán)境保護督察制度,。

　　十,、生態(tài)文明體制改革的實施保障

　　(五十二)加強對生態(tài)文明體制改革的領導。各地區(qū)各部門要認真學習領會中央關于生態(tài)文明建設和體制改革的精神,，深刻認識生態(tài)文明體制改革的重大意義,，增強責任感、使命感,、緊迫感,，認真貫徹黨中央、國務院決策部署,，確保本方案確定的各項改革任務加快落實。各有關部門要按照本方案要求抓緊制定單項改革方案,，明確責任主體和時間進度,，密切協(xié)調配合，形成改革合力,。

　　(五十三)積極開展試點試驗,。充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，鼓勵各地區(qū)按照本方案的改革方向,，從本地實際出發(fā),，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為重點，發(fā)揮主動性,，積極探索和推動生態(tài)文明體制改革,，其中需要法律授權的按法定程序辦理。將各部門自行開展的綜合性生態(tài)文明試點統(tǒng)一為國家試點試驗,，各部門要根據(jù)各自職責予以指導和推動,。

　　(五十四)完善法律法規(guī),。制定完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國土空間開發(fā)保護,、國家公園,、空間規(guī)劃、海洋,、應對氣候變化,、耕地質量保護、節(jié)水和地下水管理,、草原保護,、濕地保護、排污許可,、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī),，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。

　　(五十五)加強輿論引導,。面向國內(nèi)外,，加大生態(tài)文明建設和體制改革宣傳力度，統(tǒng)籌安排,、正確解讀生態(tài)文明各項制度的內(nèi)涵和改革方向,，培育普及生態(tài)文化，提高生態(tài)文明意識,，倡導綠色生活方式,，形成崇尚生態(tài)文明、推進生態(tài)文明建設和體制改革的良好氛圍,。

　　(五十六)加強督促落實,。中央全面深化改革領導小組辦公室、經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組要加強統(tǒng)籌協(xié)調,，對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查,，正確解讀和及時解決實施中遇到的問題，重大問題要及時向黨中央,、國務院請示報告,。

　　(新華網(wǎng) 記者 劉歡 崔靜 楊維漢)